《安徽省建设用地年度计划管理办法》政策解读

一是落实国家计划管理办法的需要。2016年5月原国土资源部第66号令重新颁布修订后的《土地利用年度计划管理办法》，我省需要出台配套规定。二是落实规划管控目标的需要。本轮土地利用总体规划（2006-2020年）实施以来，为我省重大战略实施起到了重要的支撑保障作用。至2017年末，全省各类主要规划指标执行情况总体良好。由于规划期限将至，到2020年底，虽然全省建设用地总规模和城乡建设用地规模执行基本符合预期，但稍有疏漏，极易突破规划规模。党中央、国务院明确要求强化控制性指标管理，对建设用地实行总量控制。所以必须完善用地计划管理制度，加强计划管理与规划管理的衔接，保障规划目标的实现。三是推进节约集约用地的需要。《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号，以下简称“中发4号文件”）要求，对建设用地存量规模较大、利用粗放、补充耕地能力不足的区域，适当调减新增建设用地计划；自然资源部也出台了健全增存挂钩机制的文件，需要通过计划管理和调控倒逼消化闲置和低效用地；四是解决实际问题的需要。针对当前一些地方计划执行率不高、计划安排不够合理等问题，需要作出制度安排。

一是坚持规划目标导向。计划管理是根据国民经济发展规划和土地利用总体规划，对年度内各项用地数量的具体安排。因此，计划管理必须以实现规划管控目标为出发点和落脚点，确保规划约束性指标不突破、规划得到有效执行。二是坚持新发展理念。适应我国主要矛盾的变化，坚持五大发展理念，落实区域协调发展、乡村振兴、可持续发展战略，促进城乡融合、区域协调和经济高质量发展。三是增强针对性。立足我省发展实际，增强计划调控的针对性，强化省级统筹调控力度，建立新增计划指标主要用于统筹区域协调发展和脱贫攻坚，城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用计划主要保障城乡建设发展的差别化用地保障机制。四是坚持问题导向。针对计划编制、分配、使用、监管中的问题，重点围绕“计划不够用”与“有地用不了”的矛盾，提出对应的政策措施，提升管理质量。

一是强化政府在区域协调发展中的调控作用。计划指标安排实质就是资源要素分配，在市场经济体制条件下，对于事关全面建成小康社会推动区域协调发展的项目，必须更好地发挥政府在资源配置中的调控作用。因此，对于重大交通、水利等基础设施项目，由省级计划予以安排。对于市级计划指标没有规定必须要分解到县，而是由市级政府统筹使用。二是突出了对脱贫攻坚的支持。首先增列了贫困县和南北合作园区的用地计划，其次在计划使用上，即使规划建设用地规模已经低于现状建设用地面积（即“倒挂”），对于脱贫攻坚项目仍然正常受理建设用地申请。再次，城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用节余指标可在全省有偿调剂使用等。三是强调了对高质量发展的优先保障。高质量发展要求我们必须坚持质量第一、效益优先，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。建设用地计划安排，就是要体现资源配置向科技创新、技术含量高、创新带动力强的项目倾斜。四是严格了用地计划管理。在计划分配上，明确与规划剩余空间规模、节约集约用地挂钩，规模空间少、节约集约用地差的地方分配计划少；在计划使用上，必须符合产业政策，不得突破规划规模；必须在规定时间内使用计划，否则自动收回重新统筹安排等。

《办法》分5章27条。

第一章总则，主要是明确适用范围、计划类别、管理总体要求及重点保障方向等。第二章计划编制和分配，主要是规范各类计划分配规则、分配方案编制审查程序等。第三章计划执行，主要是规范各类计划执行规则、增减挂钩节余指标调剂、未用计划的处理、突破规划建设用地规模的用地问题等。第四章监督和考核，主要是规定违反规定责任、计划信息化管理以及计划执行考核等。第五章附则，明确实施期限以及解释部门。

（一）建立了计划切块管理制度

2015年以来国家逐步减少新增建设用地计划数量，因此，有限的新增建设用地计划，既要进一步加强省级统筹力度，支持重点领域和重点地区的发展，又要考虑市、县发展的需要。为此，办法建立了新增建设用地计划切块管理制度，一是省级计划，二是脱贫攻坚计划，三是市级及直管县计划。

（二）完善省级新增建设用地计划使用管理制度

一是在计划管理上，省委省政府调度的重大产业和基础科学研究项目，以及统筹区域协调发展新增建设用地计划，可列入省级新增建设用地计划，由省统筹安排使用。二是界定省级新增建设用地计划使用范围。省委省政府调度的重大产业和基础科学研究项目主要是指已经列入省委省政府省级调度项目计划中明确的具体重大产业项目和基础科学研究项目。统筹区域协调发展项目主要是指由省级审批、核准、备案或者省授权、委托、下放给市和省直管县审批、核准、备案的交通、水利、能源（不含太阳能、风电，下同）等单独选址基础设施建设项目。三是简化省级新增建设用地计划使用程序。将目前的先申请计划再申请用地报批“两步走”变为“一步走”。对符合规定的单独选址建设项目所需新增建设用地计划，在建设项目用地报经省政府审批后从省级新增建设用地计划中直接核销。对于申请使用省委、省政府调度的重大产业和基础科学研究项目新增建设用地计划，因为该项目属于城镇批次建设用地的，必须在地方新增建设用地计划基本使用完毕后，在建设项目用地报经省政府审批后从省级新增建设用地计划中核销。四是建立了重大项目预先受理制度。省级新增建设用地计划使用完毕，不再受理使用省级新增建设用地计划项目用地申请。但对于党中央、国务院及省委、省政府明确支持的重大项目，省国土资源厅可以预先受理、审查用地报件，符合审批条件的，在下一年初预安排新增建设用地计划并报省政府批准用地。

（三）建立脱贫攻坚专项计划管理制度

一是明确脱贫攻坚新增建设用地计划内容。主要包括支持国家级、省级贫困县新增建设用地计划，以及南北合作共建园区新增建设用地计划等。二是明确增列的数量。国家级贫困县每县每年单列600亩，省级贫困县每县每年单列200亩。对于南北合作共建园区新增建设用地计划数量，根据各园区建设规划、前三年新增建设用地计划使用和节约集约用地情况确定。三是明确了脱贫攻坚计划使用方向。增列的贫困县新增建设用地计划，应当优先用于易地扶贫搬迁、民生发展等脱贫攻坚项目。南北合作园区新增建设用地计划应当用于园区建设。

（四）建立城乡建设用地增减挂钩计划保障城乡建设机制

主要原因，一是国家下达新增建设用地计划不断减少。由于我省统筹区域协调发展的交通、水利、能源等基础设施建设和脱贫攻坚任务繁重，需要占用相当比重的计划指标，国家下达的新增建设用地计划无法满足需要。二是部分市县出现了规划建设用地规模“倒挂”，按规定不能使用新增建设用地计划；三是我省村庄用地复垦潜力大。全省1680万亩的村庄用地，如人均村庄用地降低到国家目前平均水平（321平方米/人），约可节约村庄用地640万亩。四是开展城乡建设用地增减挂的空间较充裕。自然资源部按照“放流量”要求，逐年增加城乡建设用地增减挂钩计划。因此，在制度安排上，一是在分配新增建设用地计划时，把规划建设用地剩余规模作为一项重要因素。二是省级新增建设用地计划主要用于区域协调发展，三是增加城乡建设用地增减挂钩计划，优先保障建设用地规模已经接近、达到和突破规划控制指标的地区以及贫困县的城乡建设需要。

（五）建立建设用地总量控制制度。中央对建设用地规模实行总量控制，《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》也将土地利用总体规划执行情况、土地利用约束性指标实现情况和土地指标管控情况作为审计重要内容，原国土资源部出台的《土地利用总体规划管理办法》明确不得突破建设用地总量，但我省部分市、县建设用地总规模已经“倒挂”。为了既要保障实施乡村振兴、区域协调发展、可持续发展战略等对资源要的需求，又要实现规划控制性指标的要求，办法规定，一是申请农转用不得突破规划建设用地规模。实行建设用地总量控制，市、县申请农用地转用审批，不得突破土地利用总体规划确定的建设用地规模。二是规定了超规模申请暂停受理制度。除交通、水利、能源等基础设施以及脱贫攻坚、必须的民生建设项目外，市、县使用新增计划申请农用地转用审批，申请转用的土地面积超过规划剩余建设用地规模的，暂停受理新增建设用地申请。三是建立抵扣制度。为了防止因使用省级、脱贫攻坚以及单列和奖励的新增建设用地计划指标，进一步扩大已经突破的规划规模，规定市、县政府在使用上述指标时，必须出具建设用地复垦整治项目立项批复，承诺将本行政区域内同等数量的工矿废弃地、村庄建设用地或者其他建设用地复垦为农用地，冲抵新增的建设用地规模，保证规划期内不突破建设用地总规模控制目标。

（六）完善新增建设用地计划分配和使用制度

一是明确了新增建设用地计划分配因素。市和省直管县新增建设用地计划数量，综合考虑规划建设用地剩余规模、城镇化增长潜力、GDP总量、单位GDP消耗建设用地规模、新增耕地面积和上一年度计划执行情况等因素。对缺乏可盘活存量用地资源的地方，可予以适当倾斜。二是建立新增建设用地计划分配与存量建设用地挂钩制度。自然资源部健全建设用地“增存挂钩”机制的通知要求，分解下达新增建设用地计划时，要把批而未供和闲置土地数量作为重要测算因素，逐年减少批而未供、闲置土地。因此，《办法》规定，对批而未供和闲置土地面积达到或者超过一定规模的地区，少安排或不安排新增建设用地计划。

（七）完善建设用地计划预下达制度

为了保障重大项目及时供地，针对年度计划国家下达较晚的实际，办法规定了三种预下达情形：一是每年1月，按照不超过上一年度下达新增建设用地计划的50%，预下达各市和省直管县用地计划。二是按照上一年度下达数量的80%，单列预下达贫困县新增建设用地计划。三是对建设用地规模已用完或不足的市和省直管县，可以根据市和省直管县上报的建设用地计划建议，预先下达部分城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用计划。

（八）完善了市级计划使用管理制度

统筹区域协调发展和脱贫攻坚是各级政府的共同责任，因此，在指标安排使用上，市级政府也要体现这一要求。一是增强市级计划调控力度。没有明确要求各市将计划本分解到县，而是由市统一调控。市和直管县政府对省下达的新增建设用地、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用计划，坚持“计划跟着项目走”的原则，统筹区域协调发展和城乡建设，根据项目成熟程度、轻重缓急，合理安排各类建设用地计划，强化项目调度，提高建设用地计划使用效率。二是明确了计划保障的重点。主要体现在党中央、国务院及省委、省政府明确支持的重大项目；交通、水利、能源等基础设施和国防建设项目；脱贫攻坚项目；教育、卫生、养老、文化、旅游、环保、生态、保障性安居工程、农民住房及其他民生和公益性建设项目；先进制造业、战略性新兴产业、高新技术产业、现代服务业以及国家支持发展的其他产业项目和国家、省支持的其他建设项目等6个方面。

（九）建立建设用地计划收回制度

为了提高计划使用效率，强化统筹调控力度，一是明确使用期限。各地必须在当年12月10日使用完新增建设用地计划。如果新增建设用地计划在10月1日以后下达的，须在3个月内使用完毕。二是超期自动收回。对于超过新增计划使用期限，未提出农用地转用申请、或者提出申请但不符合受理条件的未使用新增建设用地计划，由省国土资源厅自动收回，不再另行发文收回。三是统筹使用。对于收回的新增建设用地计划由省政府统筹安排在区域协调发展、脱贫攻坚、重大项目等方面使用。